中药产业链是由中药材的科研、种植、加工、生产、销售、使用等环节构成的一条特色产业链。加快发展中药产业链，对于应对重大疫情、遏制慢性病“井喷”态势、助推农民脱贫致富，对于推进中医药传承创新发展、构建中西医合璧的大健康格局、推动社会经济健康可持续发展、促进人类社会和世界文明进步都具有十分重要的意义。实现中药产业的振兴和崛起，是展示中国古代科学瑰宝、打开中华文明宝库、满足人类社会日渐增长的健康需求的需要，也是中医药全体从业人员的共同心愿和为之奋斗的目标，更是习等党和国家领导人的殷殷嘱托和期望。立足健康，着眼发展，任重道远。中药产业链在我国众多产业链中具有独特地位和作用，已呈现强劲发展的态势，但也面临一些亟待突破的“瓶颈”。为了真实反映中药产业面临的困境和中医药从业人员的意愿和要求，咱们进行了综合调研，并着重对影响中药产业链发展的有关政策法规方面的外在因素进行了分析，总结成文，旨在为推动中药产业链发展进行顶层设计的领导和专家抛砖引玉，提供参考。

  调研根据结果得出，影响中药产业链发展的制约因素，既有内在的也有外在的，单从外在因素的政策法规层面上分析，目前凸现“五大因素”，在某些特定的程度上影响了中药产业链的发展。

  中医药临床疗效评价体系对促进中药产业链发展有至关重要的作用，但实践表明，这一评价体系还不够完善，存在着中医药整体施治和辨证论治的特点和规律体现不够、量化评价指标及系统的操作规程和质量控制办法不够严谨、套用西医药的评价指标评价中医药等问题，难以及时、真实、准确地认定中医药的临床疗效，在不同程度上影响了中药通治方、专病专方和中药名品的研发推广应用，挫伤了中药企业科研投入和扩大生产规模的积极性，制约了中药产业链的发展。令人欣慰的是，这样一些问题已引起了顶层设计者的重视，年初，国家中医药管理局局长于文明在有关会议上表示，“十四五期间”，将集思广益，科学论证，加快制定新的中医药临床疗效评价体系，这是一件值得期待的大亊和好事。

  GMP（药品生产质量管理规范）认证（认证），虽经多次修改再版，但仍存在一些不科学、不合理的因素。面对五年一次的换证验收，许多企业坦言没有资金也没有能力通过认证，遭遇生死存亡的“闯关”难题，中药饮片厂首当其冲。

  按照认证规定，凡是经过认证的中药饮片厂，要求其生产几百个品种、上千个品规，但每种中药材的加工方式与炮制工艺各异，使用的原材料不同，设备不能通用；每一个品种的原料和成品都要进行检测验证，其检验设备昂贵，用于检验的试剂和对照品价格也很高，单个品种的检验费用从几百元到上万元不等，成本居高不下，新购一套生产、检测设备，花费从几十万到几千万不等，往往一个品种的收入还抵不上一套设备的钱， 赔本的多。中药饮片是中药的三大支柱之一，处于中药产业链的核心地位，但现状令人堪忧，许多中药饮片厂正处于“生死边缘”，不仅那些未通过认证的中药饮片厂面临关门，大部分已通过认证的中药饮片厂也都处于半停产状态，在亏损中艰难支撑。

  近年来，国家和部分省、市、县出台了一系列扶持中药产业高质量发展的优惠政策，但财政扶持政策力度并不大。从种植、加工链来看，全国缺少统一的奖补标准，且现有的奖补标准不够系统、全面，针对具体项目的奖补标准没有细化细分，操作性欠强；地方出台的奖补标准差距大，造成互相攀比，客观上影响了部分地区种植、加工者的积极性。从销售链来看，与西药比较，中药的支持政策仍有差距。如西药的基本药品都有15%的财政补贴，而中药饮片没有享受这项财政补贴；此外，专项经费落实难。有的市级财政每年中医药发展专项经费不足300万元；大部分县级财政未安排中医药发展专项经费，对辖区中医医疗机构建设的配套资金没有到位，对中药产业的投入基本为零，制约了农村中药推广使用市场的扩展。

  首先，是现行的部分中医医疗收费项目价格未能很好的体现中医的“技术价值”，同病种中、西医医疗价格相差甚远。如治疗骨折，中医采用“手法复位”，西医采用“手术复位”，但收费标准却相差甚远，单个部位收费前者为85元，且无麻醉、输血等检查费用，而后者的单个部位收费为1500元，还要附加麻醉、输血及检查费用，比前者收费要高出很多倍，这既不合情也不合理。其次，是对中医治疗项目的量次和金额卡得太死，如偏瘫病人有多个关节需进行松动训练，但医保限报每人每天一个关节松动的训练费用；又如针刺治疗，规定1组只能取5个穴位，每人每天不能超过2组，而有的重疾病人需取穴20个以上，超过的费用不能报销，诸如此类限制有20多种。再者，是部分确有疗效且中医常用的中药尚未列入医保药品目录，如雷公藤、焦白术、白花蛇舌草、湘曲、茯苓等，对中医施治造成了一定的困难。另外，综合医院就诊患者比中医院多，是推广中医药的重要渠道，由于医保政策未对其中药使用规定任务，医院和医生缺乏压力，致使中西医会诊制度、中西医结合诊疗模式未充分的发挥作用，中药使用量减多增少；加之“中医治未病”项目未纳入医保、提高中医药的医保报销比例、提高中医适应技术项目收费标准、降低中医住院起付线等政策，没有落实到位，导致中医就诊患者偏少、中药推广使用的市场萎缩，特别是农村市场萎缩明显，农村人口约占全国总人口的40%，而消费中药产品仅占5%。

  基层反映强烈的主要有三点：首先，是认为国卫办医函[2019]558号文件规定西学中必须“参加省级中医药主管部门认可的2年以上西医学习中医培训班（总学时不低于850学时），并取得相应证书”的门槛太高。 过去西医获得中药处方权只需学满100个学时即可，而现在规定必须学满2年850个学时，而基层医院人少，医生脱岗学习难，学时猛增使西学中的难度增大，导致许多西医生放弃了西学中的初衷。问题是西医生在院校都学习过中医理论知识，加之多年临床经验、用药习惯和行医时应患者要求又不得不开中成药，于是出现了在综合医院未获得中药处方权的西医生都在开中成药的现象。这是不是说所有的综合医院及西医生都在违法违规呢？答案是否定的。因为任何一部法规政策都应接受实践的检验，如果不符合实际情况且不能被大多数人所接受，理应及时作出调整修改。其次，是对中药材种子种苗的监管不够科学。长期以来把中药材种子种苗划入农作物、林木管理范围，没有实行专业化的单独管理，且缺乏统一的标准和规范，对成千上万的中药材种类管理标准的制度及实施，不够及时、具体、全面。再次，管理职能分散。目前，中药材种子种苗的培育、中药材的加工制药、中药材的交易销售、中药的推广使用，分别由农林、药管、市场监管、卫健等部门管理，职能分散，没办法形成对中药产业链多个环节的系统监管，不利于中药产业链的快速发展。

  “三个原则”，即整体评价原则、辨证评价原则、中、西医药有别评价原则。这是中药产业链上众多专家的建议，分述如下，供顶层设计者们参考。整体评价原则：根据中药“强基固本”、用药时间较长见效较慢的特点，对中药见效时间、疾病好转进程、整体机能状态的调整和改善，包括有关功能的恢复、精神面貌的好转和临床终点等方面的指标进行整体评价，全面、系统的考核中医药的临床疗效。辨证评价原则：中医讲究“辨证论治”，通过“辨证”，了解病变的部位、原因、性质及邪正关系，掌握疾病发展过程中某一阶段病理变化的本质，找出“证侯”，对“证”施治。故在评价中医药临床疗效时，应将中医“辨证论治”的中心内容“证侯”的干预情况作为评价体系的重要指标，充足表现中医药的特色与优势，以增强中医药临床疗效评价体系的适用性和可信度。中、西医药有别评价原则：中、西医药在理论和实践操作上属于两个不同的阵营，在诊断、用药、施治上差别迥异，中医药“循序渐进”重在治本；西医药“立杆见影”多在治标，故不能把二者的临床评价体系混为一谈，甚至套用西医药的评价方法、流程、指标等评价中医药临床疗效，应根据中医药临床过程中的关键技术、相关病证的疗效指标及中医药干预疾病的反映点等相关因素做综合评价，使评价结果更具说服力、可信度和推广价值。

  以减轻中药饮片厂的高成本压力为目的，加强完善中药饮片的认证体系。一是降低基数。取消对生产品种、品规数量的硬性规定，重新确定品种、品规基数，并允许企业根据厂情、行情适时调整。二是降低门槛。主要是降低品种、品规的申报门槛和收费标准，授权省、市级有关部门“一站式”审批，简化手续。三是降低限制。支持中药饮片厂和中成药厂进行合作。中药饮片厂的特点是品种多、批次多、批量少、价值低，而设备投入大、成本高，双方合作，可以共享质检、仓储和人力资源，饮片厂还可当作中成药厂的前处理车间，这样都能够更好的降低生产所带来的成本；支持中药材生产基地及小规模饮片企业加盟知名饮片厂，扭转中药饮片行业散、小、乱、差的局面，促进中药饮片行业步入健康发展的轨道。

  一是将中药产业链的重要环节纳入农业现代化项目和特色农业品牌项目，作为新农村建设、农民脱贫致富的重要内容，参照“三农”的补贴政策，慢慢地提高中药材种植、加工、销售流通等环节的补贴标准，扩大补贴范围。二是按照《中医药法》的规定，县级以上人民政府必须建立中医药发展专项经费且纳入财政预算，逐年递增，其上涨的速度应等于或高于本级财政支出上涨的速度；把中药饮片列入国家基本药物目录享受15%的财政补贴。三是把中医医疗机构纳入重点扶持计划，对各级中医医疗机构的负债情况做摸底调查，分批次按比例予以部分债务减免；增加补贴项目和补贴标准，提高中医医疗机构的人均收入；对中药销售业绩好、社会贡献大的医药公司及业务员给予表彰和奖励，并授予荣誉称号，提高其社会地位，充分的发挥其在中药销售推广中的“生力军”作用。

  首先，是要扩大中药医保支付范围，将中药院内制剂、膏方、中医常用药等全部纳入医保支付范围；针对中医技术价值与医疗定价不平衡问题，注重体现中医技术价值，逐步缩小同病种中、西医医疗价格差距。二是扩大中医诊疗技术项目的受保范畴，原则上取消针对中医诊疗技术在量次和金额上的限制，适当提高中医的诊断费和中医药门诊费的报销比例；落实“中西医并重”的方针，明确规定综合医院中医药治疗干预率不少于30%，并将其实行情况纳入等级评审和绩效考核。三是扩大中医药受保面，将“中医治未病”项目纳入医保，适当降低中医住院起付线，加大报销比例，减轻患者负担。

  一是为西学中创造条件提供方便。将西学中须“学满二年850个学时”的有关法律法规，调整为“须学满一年240个学时”；将“省级中医药主管部门认可”，调整为“市级中医药主管部门”认可；明确西医生经中医培训后即可开具中药协定处方；编印专门的西学中自学教材供西医生自学，创新网络授课和巡回授课方式，以减轻西学中的时间压力，激发西学中的热情，壮大西学中队伍。二是调整中药种子种苗的管理政策。中药材不同于普通林木，对土质、气候要求极严，如冬虫夏草只能在海拔3000～3500的高原上生长，罗汉果只能在凉爽多雾的山区生长等。故把中药材归属林木管理不合适，应实行单独管理，专项管理。三是集中管理职能。将农林、市场监管、卫健等部门的中医药管理职能划归中医药管理局，并增设市、县级“中医药管理局”，实行垂直领导，上下联通，纵横协调，全面加强中药产业链各环节的监管，促进中药产业链健康可持续发展。

  结论：经过多年努力，我国的中药产业链已呈现良好发展形态趋势，但发展之路颇为艰难。只有最好能够降低制约因素，坚决清理发展障碍，通过对现有政策法规的调整、补充，加强完善中医药临床疗效评价体系和GMP认证体系、强化财政和医保政策保障、优化管理政策和机制，不断净化外在因素，改善发展环境，才能使中药产业链更加坚固、不断延长，彰显特色和优势，为推进中医药传承创新发展发挥应有的作用。

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